Aplinkos ekonomika ir klimato politika

Įsivaizduokite sėkmingai veikiantį baldų fabriką. Jo ataskaitose matome augančias pajamas, didėjantį pelną, kuriamas naujas darbo vietas. Skaičiuojant šalies bendrąjį vidaus produktą (BVP), šis fabrikas yra ryškus ekonomikos augimo pavyzdys. Viskas atrodo puikiai. Tačiau yra viena smulkmena, kurios nematyti jokiose finansinėse ataskaitose: fabrikas savo gamybos atliekas ir cheminėmis medžiagomis užterštą vandenį išleidžia tiesiai į upę. Upėje išnyksta žuvys, jos pakrantės tampa netinkamos poilsiui, o žemiau pasroviui esančiam miesteliui tenka investuoti milijonus į sudėtingas vandens valymo sistemas, kad gyventojai turėtų saugų geriamąjį vandenį.

Kas sumoka už šią žalą? Ar fabriko pelnas tikrai atspindi jo sukurtą vertę, o gal tai tėra kaštų perkėlimas ant visuomenės ir gamtos pečių?

Šis pavyzdys atskleidžia fundamentalų klasikinės ekonomikos trūkumą. Standartinis ekonominis modelis ilgą laiką buvo aklas aplinkai. Jis matė gamtą kaip du begalinius dalykus: begalinį žaliavų sandėlį ir begalinį nemokamą sąvartyną. Miškai, oras, vandenynai, biologinė įvairovė – visa tai nebuvo įtraukta į ekonominę apskaitą. Rinka, kuri taip efektyviai nustato kavos puodelio ar išmaniojo telefono kainą, pasirodė esanti visiškai bejėgė įvertinti švaraus oro ar stabilios klimato sistemos vertės.

Išorės poveikiai – nematomi kaštai

Ekonomistai šį reiškinį vadina išorės poveikiais (arba eksternalitetais). Tai yra situacija, kai vieno ekonominio subjekto (pvz., fabriko) veikla sukuria kaštus arba naudą trečiajai šaliai (pvz., visuomenei), tačiau tie kaštai ar nauda neatsispindi rinkos kainoje. Fabriko tarša yra klasikinis neigiamo išorės poveikio pavyzdys. Fabrikas gauna visą pelną, bet už upės valymą sumoka visa visuomenė. Rinka „nesuveikia“ ir leidžia teršėjui privatizuoti pelną, o kaštus – socializuoti.

Aplinkos ekonomikos misija

Būtent čia į sceną žengia aplinkos ekonomika. Tai ekonomikos mokslo šaka, kurios pagrindinė misija – ištaisyti šį rinkos aklumą. Ji ieško būdų, kaip „internalizuoti“ išorės poveikius, t. y. kaip priversti teršėjus įskaičiuoti savo veiklos daromą žalą į produkcijos kainą ir sprendimų priėmimo procesą. Aplinkos ekonomika kelia sudėtingus, dažnai nepatogius, bet gyvybiškai svarbius klausimus:

• Kiek verta Amazonė? Ar įmanoma ir ar etiška pinigais įvertinti biologinę įvairovę?
• Kaip sukurti tokias taisykles, kad tarša taptų ekonomiškai nenaudinga?
• Kas turėtų sumokėti už klimato kaitos padarinius – istoriškai daugiausiai teršusios turtingosios valstybės ar visos šalys po lygiai?

Ši pamoka – tai gilus pasinėrimas į aplinkos ekonomikos ir klimato politikos pasaulį. Išsiaiškinsime, kokiais instrumentais – nuo mokesčių iki sudėtingų prekybos sistemų – bandoma priversti rinką „pamatyti“ gamtą. Suprasime, kodėl tarptautinės derybos dėl klimato yra tokios sudėtingos ir kokie gilūs etiniai bei politiniai konfliktai slypi po ekonominiais modeliais. Tai kelionė, kuri padės suprasti, kaip šiandien formuojama mūsų planetos ateities politika.

Norint sukurti veiksmingą aplinkosaugos politiką, vien geros valios neužtenka. Politikai ir ekonomistai privalo lyginti skirtingų veiksmų kaštus ir naudą. Kiek kainuos įrengti filtrus gamykloje? O kokia bus nauda visuomenei iš švaresnės upės? Šis palyginimas yra neįmanomas, kol neturime būdo bent apytiksliai įvertinti gamtos teikiamų gėrybių pinigine išraiška. Tai viena kontroversiškiausių, bet ir svarbiausių aplinkos ekonomikos užduočių.

Ekosistemų paslaugos – gamtos „darbas“, kurį priimame kaip duotybę

Pirmasis žingsnis norint įvertinti gamtą – tai suprasti, ką ji mums „duoda“. Koncepcija, kuri tai apjungia, yra ekosistemų paslaugos. Tai visa nauda, kurią žmonija gauna iš natūralių ekosistemų ir jose vykstančių procesų. Didžiąją dalį šių paslaugų mes gauname nemokamai ir net nesusimąstydami apie jų vertę tol, kol jos neišnyksta.

Ekosistemų paslaugos skirstomos į keturias pagrindines kategorijas:

Suvokimas, kad miškas yra ne tik mediena, o pelkė – ne tik bevertė žemė, yra esminis posūkis link tvarios politikos formavimo.

Kaip ekonomistai matuoja nematomą?

Gerai, mes supratome, kad gamta teikia vertingas paslaugas. Bet kaip apskaičiuoti jų vertę eurais? Ekonomistai sukūrė keletą metodų, kaip pabandyti tai padaryti. Jie remiasi bendrosios ekonominės vertės (BEV) koncepcija, kuri apima ne tik tiesioginę naudą.

BEV = Naudojimo vertė + Nenaudojimo vertė

• Naudojimo vertė skyla į:
  • Tiesioginio naudojimo vertė: Pajamos iš medienos pardavimo, žvejybos, turizmo.
  • Netiesioginio naudojimo vertė: Reguliavimo paslaugų vertė, pavyzdžiui, potvynių prevencijos nauda, kurią suteikia miškas.
  • Pasirinkimo (opcijos) vertė: Vertė, kurią mes siejame su galimybe ateityje naudotis ištekliumi, net jei dabar to nedarome. Pavyzdžiui, atogrąžų miškų išsaugojimas dėl potencialo atrasti naujus vaistus.
• Nenaudojimo vertė skyla į:
  • Palikimo vertė: Noras išsaugoti išteklius ateities kartoms.
  • Egzistavimo (būvio) vertė: Vertė, kurią žmonės priskiria ištekliui vien dėl to, kad jis egzistuoja, net jei jie niekada neketina jo pamatyti ar naudoti. Pavyzdžiui, dauguma žmonių niekada nepamatys mėlynojo banginio, bet sutiktų paaukoti pinigų, kad ši rūšis neišnyktų.

Siekiant įvertinti šias skirtingas vertes, naudojami specifiniai metodai:

Debatai: ar viskas turi turėti kainą?

Gamtos įkainojimas yra itin prieštaringa praktika. Jos šalininkai teigia, kad tai yra pragmatiškas ir būtinas įrankis. Politiniame pasaulyje sprendimai dažnai priimami remiantis kaštų ir naudos analize. Jei gamtos teikiama nauda neturi piniginės išraiškos, ji paprasčiausiai ignoruojama priimant sprendimą statyti naują gamyklą ar tiesti kelią. Įkainojimas, anot jų, leidžia aplinkosaugai „kalbėti pinigų kalba“ ir konkuruoti su kitais ekonominiais interesais.

Kritikai, savo ruožtu, teigia, kad bandymas viską paversti preke yra iš esmės klaidingas ir pavojingas. Jie argumentuoja, kad gamtos vertė yra vidinė, etinė, dvasinė ir jos negalima suvesti į dolerius ar eurus. Pasak jų, tai skatina mąstymą, kad gamtą galima sunaikinti, jei tik už ją bus „sumokėta“. Be to, vertinimo metodai yra netikslūs ir dažnai atspindi ne realią vertę, o tik žmonių gebėjimą mokėti, taip ignoruojant neturtingųjų balsą. Diskusija tarp šių dviejų požiūrių yra viena iš centrinių šiuolaikinės aplinkosaugos diskurso ašių.

Įkainoję gamtą, net jei ir apytiksliai, galime pereiti prie kito žingsnio: politikos priemonių, kurios priverstų ekonominius veikėjus atsižvelgti į aplinkos kaštus. Pagrindinis principas, kuriuo vadovaujasi šiuolaikinė aplinkos politika, yra paprastas, bet galingas – „teršėjas moka“. Tai reiškia, kad atsakomybė už taršos prevenciją ir jos padarytos žalos atlyginimą tenka tam, kas taršą sukėlė. Yra du pagrindiniai būdai, kaip šį principą įgyvendinti praktiškai.

Komandiniai-kontrolės instrumentai: taisyklės ir baudos

Tai tradicinis ir istoriškai pirmasis požiūris į aplinkos reguliavimą. Valstybė nustato konkrečias taisykles ir standartus, o už jų nesilaikymą baudžia.

• Pavyzdžiai:
  • Technologiniai standartai: Vyriausybė nurodo, kokią konkrečią taršos mažinimo technologiją turi naudoti gamyklos (pvz., įdiegti tam tikro tipo filtrus).
  • Veiklos standartai: Nustatomas maksimalus leistinas teršalų kiekis, kurį įmonė gali išmesti per tam tikrą laiką (pvz., ne daugiau kaip 10 tonų sieros dioksido per metus).
  • Visiški draudimai: Uždraudžiama naudoti ypač pavojingas medžiagas (pvz., DDT pesticidą, asbestą).

Šis metodas turi privalumų – jis yra aiškus, nuspėjamas ir gali būti labai efektyvus, kai kalbama apie ypač pavojingus teršalus, kurių reikia visiškai atsisakyti. Tačiau jis turi ir esminių trūkumų:

Rinka pagrįsti instrumentai: kai tarša tampa preke

Reaguodami į komandinių-kontrolės metodų neefektyvumą, ekonomistai pasiūlė alternatyvą – panaudoti rinkos jėgas aplinkosaugos tikslams. Užuot nurodinėjus, kaip mažinti taršą, šis požiūris sukuria ekonomines paskatas, kad įmonės pačios ieškotų pigiausių ir efektyviausių būdų tai padaryti. Du populiariausi instrumentai yra taršos mokesčiai ir apyvartinių taršos leidimų sistemos.

1. Taršos mokesčiai (Pigu mokesčiai)

Idėja, kurią dar XX a. pradžioje iškėlė ekonomistas Arthuras Pigou, yra paprasta: jei tarša yra neigiamas išorės poveikis, apmokestinkime jį! Pigu mokestis – tai mokestis, taikomas už kiekvieną taršos vienetą (pvz., už toną išmestų CO₂ dujų).

Kaip tai veikia? Įvedus anglies dioksido mokestį, įmonėms atsiranda aiškus pasirinkimas: arba mokėti mokestį, arba investuoti į taršos mažinimą. Jos mažins taršą tol, kol taršos mažinimo kaštai bus mažesni už mokestį. Rezultatas – tos įmonės, kurioms mažinti taršą pigu, tai padarys labiausiai. Tos, kurioms tai itin brangu, verčiau sumokės mokestį. Visuomenė pasiekia taršos sumažėjimą mažiausiais įmanomais kaštais.

Realaus pasaulio pavyzdžiai:

2. Apyvartinių taršos leidimų sistema (ATL) – „Cap-and-Trade“

Tai sudėtingesnis, bet labai populiarus instrumentas. Sistema veikia dviem žingsniais:

1. „Cap“ (Riba): Vyriausybė nustato bendrą, maksimaliai leistiną taršos kiekį tam tikram sektoriui ar visai ekonomikai per tam tikrą laikotarpį. Ši riba su laiku yra palaipsniui mažinama.
2. „Trade“ (Prekyba): Nustatytas taršos kiekis yra padalijamas į taršos leidimus (kiekvienas leidimas suteikia teisę išmesti, pavyzdžiui, vieną toną CO₂). Šie leidimai yra paskirstomi teršėjams (nemokamai arba parduodami aukcione). Įmonės, kurioms pavyksta sumažinti taršą labiau nei reikalaujama, gali nepanaudotus leidimus parduoti rinkoje toms įmonėms, kurios savo limito nepasiekia.

Kaip tai veikia? Susikuria anglies dioksido rinka, kurioje leidimai turi savo kainą. Įmonės, galinčios pigiai mažinti taršą, turi paskatą tai daryti kuo labiau, nes uždirbs parduodamos leidimus. O įmonės, kurioms taršą mažinti brangu, verčiau nusipirks leidimų rinkoje. Galutinis rezultatas – bendra nustatyta taršos riba yra pasiekiama, o tarša sumažinama ten, kur tai padaryti pigiausia.

Pati didžiausia ir ambicingiausia apyvartinių taršos leidimų sistema pasaulyje yra Europos Sąjungos EU ETS, pradėjusi veikti dar 2005 metais. Ji yra kertinis Europos Sąjungos klimato politikos akmuo ir apima apie 40% visų ES šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisijų. Sistema reguliuuoja daugiau nei 10 000 jėgainių ir pramonės įmonių bei aviacijos sektorių. Suprasti, kaip veikia, su kokiais iššūkiais susiduria ir kaip reformuojama EU ETS, reiškia suprasti, kaip veikia šiuolaikinė klimato politika.

EU ETS evoliucija: mokymasis iš klaidų

Sistema buvo įgyvendinama palaipsniui, keturiais etapais, kurių kiekviename buvo mokomasi iš ankstesnių klaidų:

• I etapas (2005–2007): Tai buvo bandomasis, „mokymosi“ etapas. Beveik visi taršos leidimai buvo dalijami nemokamai, remiantis istoriniais taršos duomenimis. Paaiškėjo, kad valstybės narės išdalijo per daug leidimų, todėl rinkoje susidarė jų perteklius. Dėl to leidimų kaina krito beveik iki nulio, ir sistema nesukūrė realios paskatos mažinti taršą.
• II etapas (2008–2012): Šis etapas sutapo su Kioto protokolo įsipareigojimais. Bendras leidimų kiekis buvo sumažintas, bet vis dar didelė jų dalis buvo skirstoma nemokamai. 2008 m. finansų krizė stipriai sumažino pramonės gamybą ir, atitinkamai, taršą, todėl rinkoje vėl susikaupė milžiniškas nepanaudotų leidimų perteklius, numušęs kainą.
• III etapas (2013–2020): Įvyko esminės reformos. Nustatyta bendra, visos ES mastu kasmet mažėjanti taršos leidimų riba. Elektros energijos gamintojams nebeliko nemokamų leidimų – jie visus turėjo pirkti aukcionuose. Pramonės įmonėms, kurioms kilo persikėlimo už ES ribų rizika, dalis leidimų vis dar buvo skiriama nemokamai. Buvo įsteigtas Rinkos stabilumo rezervas (MSR) – mechanizmas, skirtas „išimti“ leidimų perteklių iš rinkos, jei jis viršija tam tikrą ribą, taip siekiant stabilizuoti kainą.
• IV etapas (2021–2030): Šis etapas yra pats ambicingiausias. Bendra leidimų riba mažinama dar sparčiau (2,2% kasmet). Toliau stiprinamas Rinkos stabilumo rezervas. Tačiau didžiausi pokyčiai yra susiję su ES Žaliuoju kursu ir „Fit for 55“ paketu.

„Fit for 55“ paketas ir EU ETS ateitis

2021 m. Europos Komisija pristatė „Fit for 55“ teisės aktų rinkinį, kuriuo siekiama ES šiltnamio dujų emisijas iki 2030 m. sumažinti bent 55% (lyginant su 1990 m.). Šis paketas numato esmines EU ETS reformas:

Anglies dioksido nutekėjimas ir CBAM – globalus klimato politikos žingsnis

Vienas didžiausių EU ETS iššūkių yra anglies dioksido nutekėjimas (angl. carbon leakage). Tai situacija, kai dėl griežtos ES klimato politikos ir aukštų anglies kainų Europos įmonės (pvz., plieno, cemento gamintojos) perkelia gamybą į šalis, kuriose klimato politika yra menka arba jos išvis nėra. Rezultatas prastas: ES praranda darbo vietas ir pramonę, o globalios emisijos nesumažėja, o kartais net padidėja (nes gamyba kitur gali būti mažiau efektyvi).

Iki šiol ši problema buvo sprendžiama „nutekėjimo“ riziką patiriančioms pramonės šakoms skiriant didelę dalį taršos leidimų nemokamai. Tačiau tai mažina paskatas diegti inovacijas.

„Fit for 55“ siūlo radikalų sprendimą – Anglies dioksido pasienio korekcinį mechanizmą (CBAM). Tai, paprastai tariant, „anglies importo mokestis“.

Kaip veiks CBAM?

1. ES importuotojai, įvežantys tam tikras prekes (pradžioje – geležį, plieną, cementą, aliuminį, trąšas, vandenilį, elektrą) iš ne ES šalių, turės deklaruoti, kiek šiltnamio dujų buvo išmesta gaminant šias prekes.
2. Jie turės įsigyti specialius CBAM sertifikatus, kurių kaina bus susieta su EU ETS taršos leidimų kaina.
3. Jei gamintojas trečiojoje šalyje jau sumokėjo anglies mokestį savo šalyje, ši suma bus išskaičiuota.

CBAM tikslai yra dvejopi:

• Išvengti anglies dioksido nutekėjimo ir užtikrinti, kad Europos gamintojai galėtų konkuruoti su gamintojais iš trečiųjų šalių vienodomis sąlygomis.
• Skatinti trečiąsias šalis diegti ambicingesnę klimato politiką. Jei šalis turės savo anglies kainos mechanizmą, jos gamintojams nereikės mokėti CBAM mokesčio ES.

CBAM yra beprecedentis bandymas ES klimato politiką išplėsti už savo sienų. Jis jau dabar sukelia dideles diskusijas pasaulinėje prekyboje ir yra laikomas vienu iš svarbiausių klimato politikos įvykių 2025-2030 m. laikotarpiu.

Aplinkos ekonomikos instrumentai atrodo kaip technokratiški, racionalūs sprendimai. Tačiau po kiekvienu modeliu ir skaičiavimu slypi gilūs etiniai ir politiniai pasirinkimai, kurie lemia, kas laimės, o kas pralaimės kovoje su klimato kaita. Du iš jų yra ypač svarbūs: klausimas apie tai, kiek verta ateitis, ir klausimas apie teisingumą.

Diskonto norma: kiek mums rūpi mūsų anūkai?

Įsivaizduokite, kad turite pasirinkimą: gauti 100 eurų šiandien arba 100 eurų po metų. Dauguma pasirinktų 100 eurų šiandien. Kodėl? Nes pinigai, gauti anksčiau, yra vertingesni – juos galima investuoti ir uždirbti palūkanas. Šis reiškinys ekonomikoje vadinamas diskontavimu, o norma, kuria ateities vertė „sumažinama“ iki dabartinės, vadinama diskonto norma.

Klimato ekonomikoje diskonto norma tampa pačiu svarbiausiu ir labiausiai ginčytinu kintamuoju. Klimato kaita yra ilgalaikė problema: didžiausią žalą patirs ne mūsų, o ateities kartos. Darant kaštų ir naudos analizę, reikia palyginti išlaidas klimato kaitos švelninimui dabar su nauda, kurią gaus žmonės po 50, 100 ar 200 metų. Pasirinkta diskonto norma lemia viską.

• Jei naudojama aukšta diskonto norma (pvz., 5-6%), būsimų kartų gerovė ir jų išvengta žala yra laikoma daug mažiau vertinga nei mūsų dabartinės išlaidos. Išvada: investuoti daug pinigų dabar neverta. Geriau auginti ekonomiką, o ateities kartos, būdamos turtingesnės, pačios ras būdų, kaip prisitaikyti prie klimato kaitos.
• Jei naudojama žema diskonto norma (pvz., 1-2%), būsimų kartų gerovė vertinama beveik taip pat, kaip ir mūsų. Išvada: klimato kaitos žala ateityje bus milžiniška, todėl mes privalome investuoti didžiulius pinigus dabar, kad tos žalos išvengtume.

Šis pasirinkimas atspindi fundamentalų etinį, o ne ekonominį, klausimą. Garsiausias ginčas šia tema įvyko tarp dviejų ekonomistų:

Ši diskusija rodo, kad klimato politika nėra vien mokslo ar technologijų klausimas. Tai – fundamentalus apsisprendimas dėl mūsų atsakomybės ateities kartoms.

Klimato teisingumas: kas atsakingas ir kas kenčia?

Kitas esminis aspektas – klimato teisingumas. Ši sąvoka pabrėžia, kad klimato kaitos našta pasiskirsto labai netolygiai ir neteisingai.

• Istorinė atsakomybė: Didžiąją dalį šiltnamio dujų, kurios šiuo metu yra atmosferoje ir sukelia atšilimą, išmetė turtingosios industrinės šalys (Europa, Šiaurės Amerika) per pastaruosius 150 metų. Besivystančios šalys prie šios problemos prisidėjo labai menkai.
• Pažeidžiamumas: Klimato kaitos padarinius (sausras, potvynius, audras, jūros lygio kilimą) skaudžiausiai jaučia būtent neturtingiausios šalys, ypač tropiniuose regionuose. Jos turi mažiausiai išteklių prisitaikyti prie pokyčių.

Klimato teisingumo judėjimas teigia, kad sprendžiant klimato krizę negalima ignoruoti šios nelygybės. Tai atsispindi ir tarptautinėje klimato politikoje per bendros, bet diferencijuotos atsakomybės principą. Jis reiškia, kad visos šalys turi prisidėti prie problemos sprendimo (bendra atsakomybė), tačiau išsivysčiusios šalys turi prisiimti didesnius įsipareigojimus mažinti taršą ir finansiškai padėti besivystančioms šalims prisitaikyti prie pokyčių (diferencijuota atsakomybė).

Pastaraisiais metais JT klimato konferencijose (COP) iškilo dar viena aštri tema – nuostoliai ir žala (angl. Loss and Damage). Besivystančios šalys teigia, kad vien adaptacijos nebepakanka. Jau dabar jos patiria negrįžtamų nuostolių (prarastos gyvybės, sunaikintos ekosistemos, kultūros paveldas), kurių neįmanoma kompensuoti. Po ilgų derybų 2022 m. COP27 konferencijoje buvo sutarta įsteigti specialų fondą, skirtą kompensuoti šiems nuostoliams ir žalai, nors jo praktinis įgyvendinimas vis dar kelia daug diskusijų.

Apibendrinimas: Geografo vaidmuo

Aplinkos ekonomika suteikia galingą instrumentų rinkinį, leidžiantį analizuoti ir valdyti sudėtingas aplinkos problemas. Tačiau šie įrankiai nėra vertybiškai neutralūs. Jų taikymas – tai politinis pasirinkimas, atspindintis mūsų požiūrį į ateitį, teisingumą ir atsakomybę.

Būtent čia geografo perspektyva tampa nepaprastai svarbi. Geografai tiria ne tik kas ir kaip, bet ir kur ir kam. Jie analizuoja erdvinius ir socialinius klimato kaitos bei jos politikos padarinius: kurios bendruomenės yra pažeidžiamiausios? Kam atiteks naujai steigiamo Socialinio klimato fondo lėšos? Kurie regionai laimės iš „žaliosios“ transformacijos, o kurie praras darbo vietas? Suprasdami šiuos erdvinius ir socialinius teisingumo aspektus, geografai gali padėti kurti ne tik efektyvesnę, bet ir teisingesnę klimato politiką.